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预算法修订关键在管住政府花钱的手  

2014-04-22 09:13:27|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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昨天(4月21日)开始举行的十二届全国人大常委会第八次会议,开始对我国预算法修正案进行三审。预算法素有“经济宪法”之称,我国现行的预算法是在1994年3月由八届全国人大第二次会议通过,并从1995年开始执行的。当时,国家刚刚开始进入市场经济,对于加强预算公开化和监督的认识还比较肤浅,随着市场经济体制的日臻完善,这部预算法很快出现了不适应的问题,因此,从2004年开始,就启动了预算法的修订,但由于在一些关键问题上难以达成共识,致使修订两度搁浅,跨越了三届全国人大。现在,预算法修订进入三审,可以视为一个具有突破性的进展。

从预算法颁行到目前正好有20年,从预算法开始修订到目前也已有10年。在这个不算短暂的时间里,我国社会经济面貌出现了很大的进步与发展。一方面,我国经济取得了飞速发展,政府的财力空前加强,对财政资金的使用出现了大手大脚甚至挥霍浪费的倾向;另一方面,政府与民众的关系开始出现了积极的互动,民众参与社会管理、监督政府运作的意识空前高涨,而政府也表示出了愿意接受民众监督的积极态度。社会经济发生的这种深刻变革导致现行的预算法已经不能适应现实,并且深刻地反映到了对它的修订上。伴随预算法修订所走过的10年,其实也是民众监督政府的意识不断提高的过程。2012年6月,在预算法修正案提交二审后,全国人大曾经向全国公开征求意见,吸引了将近2万人参与,征集到33万条意见,在目前为止所有公开征求意见的60部法律中位居第二。此次提交审议的三审稿,在最近两年来不断听取专家和民众意见的基础上,又有了新的提高。

民众之所以关注预算法修订,其中一个重要的出发点在于,政府接受民众的委托管理社会事务,保障社会安全,需要大量行政开支,但是政府又不是一个盈利机构,它的开支的绝大部分来自企业和民众所缴纳的税,民众关注政府的账本,其实就是在关心自己的利益,预算法就是用来规范政府财政资金的运筹使用的。如果没有法律的约束,政府就很容易开支无度,甚至出现政府工作人员中饱私囊的行为。最近几年审计机关通过对政府部门审计所揭露的问题触目惊心,表明不受约束、不受监督的政府权力很容易成为吞噬社会财富、侵犯民众利益的“恐龙”。而这种情况之所以会出现,除了表明权力的自律意识比较差以外,一个很重要的原因便是预算法失之过宽,导致政府部门可以很轻松地花钱。因此,预算法的修订,关键就在于要利用法律的力量来管住政府花钱的手。

管住政府花钱的手,一方面要发挥人大的作用,另一方面还需要发挥民众的监督作用,这就需要政府部门的预算高度透明。目前,政府财政预决算的公开已经制度化,但还不够具体,失之笼统。比如,现在政府部门每年公布的“三公”经费都只是一个大数字,由于民众对这个部门的职能、人员构成缺少了解,无从判断其到底用得多了还是少了。因此,政府部门在公开“三公”经费的同时,还有必要晒出明细的账单,并随时准备接受民众的抽查。预算法作为一部原则性的法律,虽然没有必要在政府财政预决胜算的公开上作出过于细化的规定,但应该体现出这方面的立法精神,为民众对财政资金运用的监督提供法律支持。

管住政府花钱的手,还要注意的一个问题是预算法在适应社会经济发展变化趋势的同时,必须避免让法律跟着政府的意志走的倾向。在这方面值得指出的一个现象是预算法中有关地方债的条文的变化。对于地方政府债务,预算法修正案的一、二审稿有重大变化,一审稿规定,“对地方政府债务实行限额管理”,“国务院确定地方债务的限额,报经全国人民代表大会批准后下达,省级政府按国务院下达的限额举债,作为赤字列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准”。二审稿则删除了上述条款,恢复了现行预算法的规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。地方债在前几年全球金融危机肆虐时由财政部开了口子,用以解决地方政府财政资金紧张的问题,但这个口子一开,地方政府的大肆举债已经产生了很大的问题,而预算法一审稿明显是为了满足地方政府的这种需求而专设了有关条款。这种让法律成为满足政府短期利益的做法是不足取的,二审稿删除了有关条款是一种进步。但让人不放心的是,目前随着经济增速的减退,地方政府财力再度告紧,对发债的欲求又增强了。在今年的全国两会上,也有官员呼吁修改现行预算法及二审稿对地方政府发债的规定,今后要逐步取消中央代发地方债,而由地方政府自行发债。这种呼声如果得到立法机关响应,给地方政府发债开出绿灯,不仅会使地方政府在地方债的支持下再度出现随意花钱的现象,而且会给本地区社会经济的发展埋下隐患,不利于经济结构调整的顺利推进。

 

(北京青年报,2014年4月22日)

 

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