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地方债的问题是怎样炼成的?  

2013-08-03 09:35:23|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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审计署根据国务院的部署,开始对全国的政府性债务进行全面审计,这个问题已经引起中央政府的高度重视。在此之前,审计署已经对地方上的政府性债务过进行过两次审计,第一次是2011年,审计发现,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。第二次是今年初,审计署又组织对36个地方政府本级2011年以来政府性债务变化情况进行了抽查。审计发现,有4个省和8个省会城市本级增长率超过20%,部分地区和行业债务风险凸显,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%,最高的达到189%。

但是,这两次审计是否将地方债的情况摸清楚了呢?答案似乎不甚乐观。值得注意的是,今年4月,刚刚卸任的原财政部长项怀诚在博鳌论坛亚洲年会上所作的讲话中也说到了地方债的问题,他提供的数据是,目前中央政府的债务大约在7万至8万亿元,地方政府债务估计为20万亿元。就其中的地方债来说,与审计署前两次的审计结果很不一样。尽管项怀诚表示地方债的优良率达到95%—98%之间,但是通过这种对比可以发现,现在全国的地方债到底有多大规模,可能还难以得出一个确切的数据,在这种情况之下,认为地方债中有多少比例是安全的,这个结论可能下得太早了一点。

政府举债,这在市场经济国家是一种很常见的现象,因为这可以推进基础设施建设的进展。但是地方债在我国却成为一个让中央政府高度关注的问题,民众也为此感到不安,这是因为我国的政府债规模实太大了,如果项怀诚提供的数据是准确的,中央和地方的政府性债务汇总起来,已经超过了今年上半年国内生产总值。而这部分债务中有相当多的额度是在2009年为抗击全球金融危机侵袭而推出4万亿投资大单以后形成的,目前已进入还债高峰,但由于这部分投资尚未产生收益,因此一旦地方无力承担债务,虽然因为法律制度的不同而不会出现像美国底特律市那样申请政府破产的事件,但这种压力将转移到负有兜底责任的中央政府,实际上最终由作为纳税人的民众来买单,对整个社会的负面影响可想而知。

解决地方债的问题,需要理清地方债之所以形成目前这种尾大不掉局面的根源所在。改革开放初期,我国地方政府普遍实行财政包干制,这对于当时地方上的发展起到了重要作用,但随之而出现的问题是中央财政收入少了。为了改变这种状况,中央从上世纪90年代开始对财税制度进行了改革,实行了分税制,地方政府的大部分税收必须统一上交中央财政,再由中央财政根据需要划拨地方。这一制度收缩了地方上的财权,但地方上的事权却并没有减少,特别是在从上世纪90年代以来形成的以GDP为指挥棒的经济增长模式中,地方政府需要以投资扩张来推动本地GDP上升,从而出现了大规模的举债投资。但是,由于这部分投资的目标只是为了拉升GDP,在内需市场不匹配的情况下,投资效益比较差,偿债能力自然也很差,以至地方债越滚越大。

找到了这个病根,也就基本上找到了解决地方债问题的钥匙。现行的分税制有必要进一步改革,让地方政府的财权能够与事权匹配起来。但更为重要的是,需要改变政府职能,政府作为社会事务管理者,只有向民众提供公共服务的义务,而没有必要过多参与到经济活动中。在经济运行中,投资并不是不重要,但这种投资必须与消费市场匹配,让投资能够出效益,让因为投资而出现的举债能够以投资产生的效益来偿债。

目前,中央正在向这个方向努力,日前召开的国务院常务会议部署了加强城市基础建设的投资方向,但明确需要以推进政府向社会力量购买公共服务的途径来解决资金问题,这一方面可以保证必要的投资以推进经济增长,另一方面可以动员更多的社会资金参与到投资活动中,政府也就没有必要因为城市基础设施建设的需要而再度大规模举债,而是可以逐步向服务型政府归位。

 

(华商报,2013年8月3日)

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