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化解政府性债务危机关键在政府转型  

2013-07-30 09:18:59|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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审计署日前发布的一纸寥寥数语的公告,引起了举国上下的高度关注。公告称:“根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”一石激起千层浪,这个公告将政府性债务这个对普通民众来说有点“雾里看花”的问题端到了前台,它表明,政府性债务所积聚的问题已经引起中央的高度重视,必须在摸清底细后寻求解决之道。

政府举债,在世界各国是常见现象,而在我国之所以形成一个日益受公众关注的问题,主要是由于政府对以投资扩张拉动经济发展的模式过于依赖,在政府权力缺少严格监督、政府运作不透明的情况下举债无度,特别是这几年地方政府在经济增速减缓的压力下,利用地方融资平台大规模地举债,已经远远超出了地方政府的自我偿债能力,从而积累了越来越严重的问题。到去年底为止,仅是地方政府融资平台贷款的余额就有9.3万亿元,超过当年地方本级财政收入1.5倍。

对于政府性债务的规模,审计署在前几年已经开展了两次审计,第一次是2011年,审计发现,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。第二次是今年初,审计署又组织对36个地方政府本级2011年以来政府性债务变化情况进行了抽查。审计发现,有4个省和8个省会城市本级增长率超过20%,部分地区和行业债务风险凸显,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%,最高的达到189%。这两次审计的结果,审计署均向全国人大常委会作了报告,也向社会作了公告。

为什么距上一次审计不足半年,审计署又要开展规模更大的审计?这有两方面的原因,一个直接的原因是,在今年6月召开的全国人大常委会上,人大常委会委员们在审议审计署报告时提出,对地方债风险不容忽视,关键是要摸清家底,加强监管。这说明审计署前期开展的审计工作有不足之处,特别是第二次审计只是抽查,难以了解到全局的情况。另一个原因是,最近美国底特律市政府因为无力偿还180亿美元的巨额债务,向联邦法院申请破产,这对我国产生了很大的警示作用。即使根据审计署前两次的审计情况,我国一些地方政府的债务也远远超过了底特律,如果中国也有政府破产法律,它们已经达到资不抵债的破产标准。当然,由于法律制度的不同,我国不会像美国那样允许地方政府破产,但是这并不意味着我国的政府性债务问题可以高枕无忧,情况恰恰相反,我国特有的财政结构以及监管的薄弱,使政府性债务问题,尤其是地方政府的债务问题被掩盖了起来,反而容易导致更大的潜在风险。

政府性债务的泛滥,是政府权力膨胀下的必然产物。政府超越了自己的权限,对经济进行强势参与,虽然有其推动经济快速发展的正面作用,但很容易对市场机制形成扭曲,政府性债务的恶性膨胀正是在此情况下结出的恶果。尽管政府性债务在国外也是一个十分严峻的问题,但我国的政府性债务,在很大程度上是在政府权力不受限制的情况下产生的,这在政府地方政府通过各种融资平台完成的举债上表现得最为突出。地方融资平台包括理财产品、企业债、中期票据、短期融资券、信托计划等多种名目,它们隐蔽性强,不易监管,且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率,有的融资年利率高达20%,风险巨大。这种高风险融资的产生,很大一个原因就是没有建立起对地方政府的权力约束,导致其为了筹资而不计后果地举债,在出了问题以后又可以行使政府权力要求债权人将债务展期,使债务越滚越大。

长期以来,在内需不足的情况下,政府需要用扩大投资来推高GDP,因此有相当多的投资项目是由政府直接参与。为了保证这些项目的上马,政府超越其财务能力大肆举债。但是由于这些投资项目大多超越了市场的消化能力,比如内地一些城市建造的机场、地铁、高楼,虽然对拉动当地GDP起了重要作用,但由于这些项目没有与其匹配的市场消费,使投资无法在规定期限内收回。反而成为政府的财政包袱。因此,化解政府性债务危机,关键在推动政府转型,政府必须从目前过于浓厚的“经济人”色彩向社会事务的管理者角色进行转变。政府对经济事务的过度参与不仅导致政府性债务的滋生,而且导致民间资本的市场空间萎缩,对市场活力形成了窒息效应,不利于目前正在推进的经济结构转型。

从这一点来说,此次审计署对政府性债务的全面审计,摸清这方面的情况,只是化解政府性债务的第一步,而真正要达到解决这个问题的目标,更重要的是推进政府转型,使政府回归其社会事务管理者的本位。

 

(北京青年报,2013年7月30日)

 

 

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