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以“新老划断”来推行房地产税  

2013-12-13 08:36:04|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中共十八届三中全会公布的关于全面深化改革若干重大问题决定在阐述关于“完善税收制度”的改革目标时提到:“加快房地产税立法并适时推进改革”。房地产税在目前还是设想中的一种税种,而它一旦推出,不仅将成为影响居民财富增减的一个重大税种,而且将对现存的房地产市场发生极为深远的影响。

决定中说的房地产税和先前在重庆和上海两地已经开征的房产税,虽然只有一字之差,却是有很大不同的两个税种。房地产税在新中国成立之初即已出现,1951年8月8日,当时的政务院公布了《城市房地产税暂行条例》,并在城市征收这一税种。1973年,为简化税种,将已经缴纳工商税的企业所缴纳的城市房地产税并入工商税,只对有私人房产的城市居民、外国侨民继续征收这一税种。

1986年9月15日,国务院发布房产税暂行条例,原来的房地产税改为了房产税,这一字之改是为了适应1982年公布的宪法中城市土地属于国有的规定,既然城市居民不再拥有私人产权意义上的土地,向其征收房地产税就失去了法理依据。但是,当时由于房地产市场尚未形成,居民住房大都为公有出租房,房产税并不是一种大众化税种,只面向城市私房业主征收,税率也很低,因此并未在社会上引起什么反响。上世纪90年代开始,随着住房制度改革的推进,城市中兴建的大量商品房成为私人拥有的产业,但房产税的征收并未及时提上议事日程。这是因为在房地产市场形成以后,政府首先将其作为拉动经济、增加财政收入的一个引擎来使用,房产税因为具有压抑商品房消费的作用而由政府豁免。

正是由于房产税具有压抑商品房消费的作用,在本轮房地产市场调控中,这个长期置于冷宫之中的税种被挖掘了出来,作为调控工具而受到了政府的重视,并在重庆和上海两个直辖市展开了征收试点。但是,房产税的开征从一开始就产生了巨大的争议。这是因为,在城市土地国有化以后,土地被赋予了商品价值,政府通过土地拍卖获得了大量收入,也使房价中包含了地价。而由于政府对土地的出售并未改变土地的产权性质,购房者对土地只有使用权而没有产权,因此他们对自己的住房获得的只是不完整的产权。这样,要求民众为一个在购房过程中支付过相应价格同时又不完整的财产支付房产税,其法理依据是不充分的。尽管国家拥有的税收权力是强制性的,但一项税收如果不能得到民众充分的理解,它就会激起强烈的民意反弹,这对政府来说是需要慎重考虑的。应该说,今天的房地产市场,与30年前制订房产税暂行条例时已经有很大不同,这个暂行条例的现实基础其实发生了动摇。

三中全会将房产税改为房地产税,这使这一税种不再仅仅针对住房保有环节,而是扩展到了住房的开发、流通以及保有等完整的环节。而这个税种一旦启动,它将对房地产市场以及与其密切相关的土地市场产生很大的影响,甚至可以重构这两个市场。按照现行的商品房土地供应模式,征收房地产税将面临与房产税一样的困境,甚至其矛盾会表现得更加直接。因此,为了让这一税种能够实施,必须对现行的土地制度进行改革。目前流行的土地拍卖制度虽然为地方政府的财政提供了很大的支持,但其产生的问题也已经无法回避,其中一个最为明显的问题便是造成房价畸高,已经严重影响了民生质量。同时,地方政府因为要在土地上获取收益,在房屋动拆迁过程中肆意侵犯民众权益的行为也愈演愈烈,因此,这种土地拍卖制度必须改革。城市土地的国有化是为了利用国家的力量来保证民众利益,但将土地商品化后,却使政府成为土地的最大获益者,城市居民在城市土地上的应有权利反而落空。因此,土地制度的改革就是要结束政府从土地获取收益并与民争利的制度安排,这样改革了以后,当房价中抽离了地价以后,再辅之以其他制度性改革,目前的房价就有可能大幅度下降,而政府开征房地产税也就有了充足的理由。

但是,这种改革面临的一个现实问题是,现在存在的大量商品房的业主已经为土地支付了税赋,这等于是一次性支付了他们在未来应该向国家承担的缴税义务。如果向这部分业主征收房地产税,这无疑会加重他们的住房消费负担,与新开发的不再含有地价的商品房业主相比,也显得非常不公平。因此,征收房地产税必须推行“新老划断”的制度,对已售商品房,国家应该明确,至少在国家承诺的70年土地使用权之内免征房地产税,这个税种只针对新开发的不含地价的商品房。这一制度推行以后,一方面能使新开发商品房的房价真正下降,并且使二手房的房价难以继续上升,但是新开发商品房的房主在用比较低的价格购买房屋以后,将为其未来的居住支付房地产税,其居住成本又将高于老的商品房,这两种业主为居住而支出的成本也就获得了大体上的公平。

如果这种“新老划断”的制度能够推行,那么,目前非常棘手的小产权房的问题也就可以迎刃而解。目前,政府对小产权房概不承认,甚至动用强制力量将其拆毁,这种粗暴的管理方式只是维护了政府权力的威严,却加大了社会矛盾,拆毁已经建好的可以使用的房屋也是对社会资源的一种糟蹋。小产权房的最大问题是其土地的使用绕过了国家的管理,国家未从土地上获得收益,在这种情况下,政府即使想要承认其合法性,还会引起合法商品房购买者的强烈不满,制造更大的社会矛盾。但是,如果能在承认小产权房合法性的同时,向业主征收房地产税,既能得到这部分业主的欢迎,也保证了国家在土地上的应有收益,这应该是一种具有很强可行性的积极思路。

从技术上看,以“新老划断”的模式来推行房地产税,并无多少难度,真正的阻力倒是在于政府自身。长期形成的“土地财政”制度已经使地方政府对于卖地赚钱产生了很大的依赖,这也是导致本轮房地产市场调控失效的一个根本原因。而对土地供应制度进行改革的一个最为直接的结果就是地方政府不再能够通过土地拍卖而“短平快”地得到土地拍卖资金,同时由于“新老划断”的推行,又使得地方政府短期内无法通过房地产税的推行来弥补“土地财政”废止后的财政资金紧张局面。因此,地方政府对于推行房地产税的积极性,尤其是在“新老划断”的基础上推行房地产税的积极性是不会高的。但是,这正是政府必须付出的代价,长期以来存在的“土地财政”制度不仅推高了房价,事实上也使地方政府的职能出现了扭曲,使国家在房地产市场上的税政出现了混乱,这方面的改革,已经不可再推延。

 

(证券时报,2013年12月13日)

 

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